Nettuno- Leggi la sentenza della Corte dei Conti: il sindaco Chiavetta e l’ex direttore generale Faraone risarciscono l’ente

Sent. 756/2013             REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE DEI CONTI

SEZIONE GIURISDIZIONALE REGIONALE PER LA REGIONE LAZIO

 composta dai seguenti magistrati:

dott.  Ivan De Musso                      Presidente

dott.ssa Giuseppina Maio             Consigliere relatore

dott. Bersani Chiara                       Consigliere

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di responsabilità iscritto al n. 72502 del registro di segreteria della Sezione, promosso dal Procuratore regionale nei confronti dei signori:

Alessio CHIAVETTA,  elettivamente domiciliato in Roma, Via Gianturco, n.11 presso lo studio dell’avv. Andrea Nicolangelo  e rappresentato e difeso, congiuntamente e disgiuntamente, dall’avv. Luigi Mambro e dall’avv.  Ciro Palumbo, giusta procura a margine dell’atto di costituzione;

Gianluca FARAONE, elettivamente domiciliato  in Roma, Via Gianturco, n.11 presso lo studio dell’avv. Andrea Nicolangelo e rappresentato e difeso, congiuntamente e disgiuntamente, dall’avv. Luigi Mambro e dall’avv. Ciro Palumbo, giusta procura a margine dell’atto di costituzione;

Catia BALDETTI, elettivamente domiciliata in Roma, Viale Carso, n. 63, presso lo studiodell’avv. Giorgio Amato che la rappresenta e difende  giusta procura in calce all’atto di costituzione;

Benedetto SAJEVA,  elettivamente domiciliato in Roma, Piazza G.Mazzini, n. 8 presso lo studio dell’avv. Eugenio Mingoia e rappresentato e difeso, dall’avv. Chiara Scannicchiogiusta procura in calce all’atto di costituzione;

Roberta BIANCHI,    elettivamente domiciliata in Roma, Corso Trieste, n. 87, presso lo studio dell’avv. Gregoria Maria Failla che la  rappresenta e difende,   giusta procura a margine  dell’atto di costituzione;

Alberto ANDOLFI,   elettivamente domiciliato in Roma Piazza Prati Strozzi 33 ( studio Menicucci)  e rappresentato e difeso,   dall’avv. Guido Fiorillo giusta procura a margine  dell’atto di costituzione;

Flavio BIONDI, elettivamente domiciliato in Roma Piazza Prati Strozzi 33 ( studio Menicucci)  e rappresentato e difeso,   dall’avv. Guido Fiorillo giusta procura a margine  dell’atto di costituzione;

Giuseppe COMBI,  elettivamente domiciliato in Roma Piazza Prati Strozzi 33 ( studio Menicucci)  e rappresentato e difeso,   dall’avv. Guido Fiorillo giusta procura a margine  dell’atto di costituzione;

Carlo CONTE, elettivamente domiciliato in Roma Piazza Prati Strozzi 33 ( studio Menicucci)  e rappresentato e difeso,   dall’avv. Guido Fiorillo giusta procura a margine  dell’atto di costituzione;

Riccardo FERRANTE, elettivamente domiciliato in Roma Piazza Prati Strozzi 33 ( studio Menicucci)  e rappresentato e difeso,   dall’avv. Guido Fiorillo giusta procura a margine  dell’atto di costituzione;

Domenico CIANFRIGLIA, nato a Nettuno (RM) l’11.10.47   ed ivi residente in Via Monte Parioli n. 24 e in via Monterosa n. 1;

Giampiero PEDACE, nato a Nettuno (RM) il 16 novembre 1958  e ivi residente alla  Via Vittorio Veneto n. 137/C, int 1;

Luigi VISALLI, nato a Fondi (LT) il 14 agosto 1966  e residente in Anzio (RM) via Spagna n. 168, sc. B;

Visti l’invito a presentare deduzioni, l’atto di citazione e  gli altri atti e documenti della causa;

Uditi nella pubblica udienza del 19 settembre 2013, con l’assistenza della segretaria dr.ssa Sarina Anna Ponturo, il  relatore  dr.ssa Giuseppina Maio, il Pubblico Ministero in persona del Vice Procuratore Generale dr. Marco Smiroldo e  gli avv.ti Luigi Di Mambro e Ciro Palumbo per i convenuti Alessio CHIAVETTA e Gianluca FARAONE, l’avv. Guido Fiorillo per i convenuti Alberto ANDOLFI, Flavio BIONDI, Giuseppe COMBI,  Carlo CONTE, Riccardo FERRANTE;  l’avv. Giorgio Amato in difesa della sig.ra Catia BALDETTI; l’avv. Gregoria Maria Failla per la convenuta Roberta BIANCHI  e per il dr. Benedetto SAJEVA,  l’avv. Eugenio Minoia, non costituiti i sig.ri  Domenico CIANFRIGLIA, Giampiero PEDACE e  Luigi VISALLI;

FATTO

 Con atto di citazione, depositato in data 18 marzo 2013 e regolarmente notificato, parte attrice ha  convenuto in giudizio i signori: Alessio CHIAVETTA, Gianluca FARAONE, Alberto ANDOLFI, Catia BALDETTI, Roberta BIANCHI, Flavio BIONDI, Domenico CIANFRIGLIA, Giuseppe COMBI,  Carlo CONTE, Riccardo FERRANTE,   Giampiero PEDACE,  Luigi VISALLI e  Benedetto SAJEVA,  per sentirli condannare al pagamento in favore del Comune di Nettuno della somma di €. 144.638,92(centoquarantaquattromilaseicentotrentotto/92)   oltre la rivalutazione monetaria, gli interessi legali e le spese di giustizia,  per il supposto danno derivato dal conferimento dell’Incarico di Direttore Generale al dr. Gianluca Faraone.

Precisa parte requirente nell’atto introduttivo del giudizio  che in data 13 giugno 2012 la Guardia di Finanza, Compagnia di Nettuno inviava, su autorizzazione del Pubblico Ministero penale, l’informativa completa di allegati, redatta nell’ambito del procedimento penale n. 8984/11  istaurato presso il Tribunale di Velletri ove veniva illustrata una vicenda suscettibile di arrecare un danno all’Erario.

Conseguentemente  venivano delegati accertamenti istruttori dai  quali emergeva quanto segue.

Con delibera n. 313 del 29 dicembre 2009, immediatamente esecutiva, la Giunta comunale di Nettuno (RM)  approvava la proposta del Sindaco di procedere al conferimento dell’incarico di Direttore Generale al dott. Gianluca Faraone neo dirigente in prova dell’area economico-finanziaria dell’Ente locale.

Alla predetta deliberazione, n. 313 del 29 dicembre 2009, partecipava il nominando direttore generale Faraone, nella qualità di vice segretario generale nominato dal Sindaco Alessio Chiavetta il 17 dicembre 2009,    rilasciando il parere favorevole di regolarità tecnica quale dirigente dell’area personale ad interim ed il parere di regolarità contabile e copertura finanziaria quale dirigente dell’area economico-finanziaria. Con decreto sindacale n. 11 in data 29 dicembre 2009 il medesimo veniva nominato Direttore Generale.

Con successiva deliberazione della Giunta n. 3 del 25 gennaio 2010 (nella vigenza dell’art. 2, comma 186, lett. d che aveva stabilito la soppressione della figura del direttore generale negli Enti locali ) veniva approvato lo schema di contratto individuale di lavoro di Direttore Generale che veniva sottoscritto in data 10 febbraio 2010  vincolandosi   il Comune di Nettuno  ad assumere una spesa in favore del dott. Faraone per €. 121.000,00 annue, fino alla fine del mandato del sindaco Alessio Chiavetta.

Da questi fatti, a detta della Procura, sarebbe conseguito un danno per il Comune di Nettuno pari alla differenza tra il trattamento economico spettante al Faraone quale dirigente dell’area economico-finanziaria e quello di direttore generale, danno quantificato dalla G.d.F. provvisoriamente in €. 73.909,72 (composto da €. 21.463,71 per l’anno 2010; €. 42.339,27 per l’anno 2011; €. 10.106,74 fino al 1.6.2012 data di interdizione per due mesi dalle mansioni di direttore generale disposto dal GIP del Tribunale di Velletri, pari alla metà di €. 20.213,48 differenza al netto dell’eventuale premio per l’anno 2012).

Di detto danno secondo la Procura attrice sarebbero responsabili il Sindaco pro tempore e i componenti della  Giunta comunale che avevano adottato le delibere n. 313/2009 e n. 3/2010, il Direttore Generale-dirigente area economico finanziaria pro tempore che aveva apposto parere favorevole alla delibera n. 313/2009, il dirigente AA.GG. dell’ente locale che aveva apposto parere favorevole alla delibera n. 3/2010 ed aveva sottoscritto in data 10 febbraio 2010 il contratto  con il dott. Faraone.

Pertanto nei loro confronti  è stato emesso   in data 16 novembre 2012   l’invito   presentare le proprie deduzioni ed eventuali documenti, secondo quanto prescritto dall’articolo 5 del decreto – legge 15 novembre 1993, n. 453, convertito, con modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994, n. 19.

I predetti rendevano in varie date proprie deduzioni sulla vicenda (tranne Cianfriglia, Combi e Visalli), ed erano altresì ascoltati in audizione personale avendone fatto espressa richiesta (Chiavetta, Faraone, Bianchi, Pedace).

Le giustificazioni fornite non sono state ritenute sufficienti a superare i motivi di responsabilità ipotizzata nei loro confronti ed è stato pertanto   emesso atto di citazione in giudizio in cui l’organo agente ha provveduto ad aggiornare il danno erariale in €. 144.638,92, aggiungendo a quello già   contestato le somme di €. 26.951,30 per l’anno 2012 (anziché €. 10.106,74 contestate nell’invito a dedurre) e €. 53.884,64 per l’anno 2013.

Nella citazione la Procura attrice ha  sostenuto che il  danno in questione sia da ricondurre ad una serie di comportamenti illeciti posti in essere dal  Sindaco e i componenti della Giunta comunale che hanno adottato la deliberazione n. 313 del 29 dicembre 2009 (il sindaco Alessio Chiavetta e gli assessori Andolfi Alberto, Baldetti Catia, Bianchi Roberta, Biondi Flavio, Cianfriglia Domenico, Combi Giuseppe, Conte Carlo, Ferrante Riccardo, Pedace Giampiero, Visalli Luigi)   due giorni prima che fosse pubblicata nella G.U. la L. 23 dicembre 2009 n. 191  che all’art. 2, comma 186, lett. d), disponeva l’abrogazione della figura del direttore generale negli Enti locali. Ha infatti sostenuto la Procura che: tale norma ancorché non formalmente pubblicata fosse conosciuta dagli amministratori del Comune di Nettuno che nel tentativo di scongiurarne gli effetti avrebbero deciso di adottare una decisione tanto repentina quanto illegittima ed illecita; che  gli stessi amministratori (tranne il Visalli, assente) perseverando nel loro intento, hanno proceduto ad adottare con il parere favorevole del dirigente AA.GG. e Personale del Comune di Nettuno dott. Benedetto Sajeva nonché del parere  favorevole del dirigente dell’area economico-finanziaria dott. Faraone la delibera n. 3 del 25 gennaio 2010 con la quale è stato approvato lo schema di contratto individuale di lavoro del direttore generale.

La responsabilità per i fatti enucleati sarebbe imputabile ai convenuti a titolo di  dolo inteso come pervicace intento di violare le norme sopra segnalate al fine di far conseguire al dott. Faraone un vantaggio illecito e causa di un danno per il Comune di Nettuno almeno pari alle differenze stipendiali che l’ente locale  si è impegnato a corrispondere al dott. Faraone, che  non sarebbero state spese dal Comune se gli atti censurati non fossero stati emanati poichè le funzioni di coordinamento dei dirigenti attribuite dal Direttore Generale avrebbero potuto essere svolte dal segretario generale (o dal vice segretario) ai sensi dell’art. 97, comma 4, D. L.vo n. 267/2000.   

Il Requirente, considerato il diverso apporto causale che in questa vicenda hanno avuto il Sindaco del Comune di Nettuno (che ha   proposto alla Giunta la nomina dello stesso a direttore generale, non provvedendo altresì alla revoca di detta nomina ex art. 108, comma 2, D. L.vo n. 267/00 prima della stipulazione del contratto di lavoro in vigenza della soppressione della figura del direttore generale disposta dalla legge finanziaria 2010) e il dott. Faraone (che ha partecipato ed apposto i propri pareri in modo illegittimo alle due delibere di cui sopra anziché astenersi), rispetto alla posizione degli altri componenti della Giunta e del dott. Sajeva dirigente comunale, ha sottoposto   al Collegio la possibilità di ripartire il danno di €. 144.638,92  imputando al Sindaco Alessio Chiavetta e al direttore generale dott. Gianluca Faraone €. 47.319,46 ciascuno; €. 5.000  al dott. Sajeva ed  €. 4.500  a ciascuno dei componenti della Giunta (Andolfi, Baldetti, Bianchi, Biondi, Cianfriglia, Combi, Conte, Ferrante, Pedace, Visalli).

La dr.ssa Catia Baldetti, in qualità di Assessore ai Lavori Pubblici, patrocinata dall’avv.Giorgio Amato giusta memoria di costituzione, depositata in  data  9 agosto 2013, ha contestato in via pregiudiziale la nullità dell’atto di citazione per indeterminatezza ex art. 164 cpc.  poichè non descrive nello specifico, come richiesto dall’art. 163 comma 3, punti 3 e 4 c.p.c., quale sia la condotta specificamente attribuitale   e fonte del preteso danno erariale, oltre che le norme in base alle quali la stessa avrebbe dovuto o potuto opporsi alle determinazioni del Sindaco Chiavetta o al dovere di astensione del medesimo dott. Faraone. Nel merito, ha dedotto l’insussistenza di una responsabilità amministrativa ed ha chiesto il rigetto della domanda attorea   per carenza, nella specie, dell’elemento oggettivo e soggettivo, del presunto comportamento illecito e comunque del danno; in subordine, una rideterminazione dell’importo del danno e comunque l’esercizio del potere riduttivo ex art. 52 RD n. 1214/1934.

Ha chiesto in ulteriore subordine, nella denegata ipotesi di affermazione di responsabilità, di essere autorizzata, ai fini di una manleva, alla citazione della Compagnia Assicurativa CHARTIS EUROPE S.A..

Il dr. Sajeva si è costituito per il tramite dell’avv. Chiara Scannicchio che nella memoria depositata in data 29 agosto 2013 ha eccepito  in via preliminare  la nullità, inesistenza ed inefficacia dell’atto di citazione per indeterminatezza dell’ oggetto della do­manda e lanullità  del decreto di fissazione d’udienza poiché non munito di firma da parte del Pre­sidente. Nel merito, ha chiesto il rigetto di tutte le domande  avanzate nei confronti del suo assistito poichè infondate.

Ha infatti sostenuto che lo stesso non ha partecipato alla delibera di conferimento dell’incarico ed il parere successivamente reso va    inquadra­to nella fattispecie degli atti non autonomamente vincolanti cui la P.A. può disco­starsi non rivestendo un requisito di legittimità della stessa (Consiglio di Stato, Sez. V, n. 650 del 7.2.2012) per cui non è produttivo autonomamente di alcun pregiudizio per l’Ente. E tra l’altro la sottoscrizione è avvenuta nello svolgimento della funzione di rappresentanza dell’Ente poiché così deliberato dalla Giunta in data 25 gennaio 2010 che all’uopo lo ha in­caricato.

I convenuti Andolfi, Biondi, Conti,  Combi e Ferrante,   si sono costituiti per il tramite dell’avv. Guido Fiorillo che nella memoria depositata in data  29 agosto 2013 ha  chiesto il rigetto della domanda attorea.

In essa  ha evidenziato che al momento dell’adozione della deliberazione di conferimento dell’incarico (n. 313/2009) avvenuta  in data 29 dicembre 2009 la normativa in vigore consentiva lecitamente e legittimamente la nomina del Direttore Generale presso Enti Locali e che la  successiva delibera di approvazione dello  schema contrattuale (n. 3/2010) attiene alla sfera      della   regolarizzazione  o convalida in quanto il rapporto contrattuale si è perfezionato con il decreto e la contestuale accettazione.

Nella stessa direzione e offrendo argomenti similari, si pone il costrutto difensivo articolato dalla convenuta Roberta Bianchi, costituita in giudizio per il tramite dell’avv. Gregoria Maria Failla, che nella  memoria depositata in data  5 agosto 2013 ha invocato   il rigetto della domanda attorea ribadendo  che la propria assistita,  chiamata a far parte della Giunta solo nel novembre 2009, ha partecipato all’adozione  della deliberazione di conferimento dell’incarico  prima dell’entrata in vigore di una norma che non è assolutamente provato ella conoscesse.

Con memoria in data  29 agosto 2013 si sono costituiti in giudizio il  dr. Alessio Chiavetta e il dr.  Gianluca Faraone per il tramite degli avv.ti   Luigi Mambro e Ciro Palumbo, chiedendo in via principale il rigetto della domanda attrice.

Hanno, infatti, evidenziato che la nomina del Direttore Generale è stata  necessitata dalla vacanza del posto avvenuto pochi giorni prima della delibera contestata e che la mancata revoca del provvedimento in sede di autotutela è giustificato dalla non avvertita illegittimità degli atti posti in essere.

Quanto all’obbligo del dr. Faraone di astenersi dall’emissione dei parere,   si sottolinea la non vincolatività degli stessi evidenziando che, pertanto, la Giunta avrebbe potuto ugualmente conferire l’incarico.

In subordine, hanno chiesto  una riduzione dell’addebito  o in ulteriore subordine  una limitazione alla somma di euro 73.000,00, poiché la   vicenda non andrebbe valutata   in maniera generica quale nomina di un Direttore Generale in violazione di legge ma come concreta ipotesi di risparmio per l’ente nell’aver scelto un ruolo unitario con risparmio di emolumenti avendo il Faraone  continuato a supplire i ruoli per i servizi svolti ad interim senza alcuna forma di compenso.  

Nell’odierna pubblica udienza i procuratori costituiti delle parti hanno illustrato le deduzioni di cui alle memorie difensive confermandone  le conclusioni.

Il Procuratore Regionale, riassunti i termini della pretesa creditoria, ha ribadito le argomentazioni svolte nell’atto scritto, confermando la richiesta di condanna dei soggetti evocati in giudizio.

La causa è passata in decisione.

Considerato in

DIRITTO

Preliminarmente il Collegio deve dichiarare, ai sensi dell’art. 171 c.p.c., la contumacia dei convenuti Domenico CIANFRIGLIA, Giampiero PEDACE e  Luigi VISALLI, che, alla data odierna, non si sono costituiti, neanche personalmente.

La questione all’esame del Collegio concerne la domanda giudiziale promossa dalla Procura regionale nei confronti dei sig.ri Alessio CHIAVETTA, Gianluca FARAONE, Alberto ANDOLFI,  Catia BALDETTI, Roberta BIANCHI, Flavio BIONDI, Domenico CIANFRIGLIA,  Giuseppe COMBI,  Carlo CONTE,  Riccardo FERRANTE,   Giampiero PEDACE,  Luigi VISALLI e  Benedetto SAJEVA,    per sentirli condannare al pagamento in favore del Comune di Nettuno della somma di €. 144.638,92(centoquarantaquattromilaseicentotrentotto/92)   oltre la rivalutazione monetaria, gli interessi legali e le spese di giustizia,  per il supposto danno derivato dal conferimento dell’Incarico di direttore Generale al dr. Gianluca Faraone.

Preliminarmente, vanno  esaminate, per  esigenza di verifica della validità dell’atto inroduttivo, le deduzioni sollevate  da alcuni convenuti sia nelle   memorie costitutive che   nella difesa orale svolta nell’odierna udienza dibattimentale recanti l’assunto dinullità della citazione per violazione del disposto dell’art. 165, n. 4 e.p.c. con riguardo “all’esposizione dei fatti e degli elementi di diritto costituenti le ragioni della domanda”,in ragione della sostanziale indeterminatezza che connota la citazione quanto allo specifico profilo del nesso eziologico che collega il danno  alla condotta addebitata ai loro assistiti.

La censura è infondata poichè la nullità della citazione non può che essere ravvisata nell’assoluta incertezza sull’oggetto della domanda, vale a dire, in una carenza talmente grave da rendere impossibile comprendere la ragione della chiamata in giudizio e la pretesa reclamata tanto da non consentire al convenuto l’efficace approntamento dei mezzi di difesa.

Nella fattispecie non si riscontra detta carenza  perché, sin dal primo atto, la parte attrice ha espressamente individuato i comportamenti illeciti   ponendoli a fondamento dell’esercizio dell’azione ed indicando il rapporto di causalità tra il danno e la condotta illecita.

Il Collegio, per le stesse argomentazioni,  considera  infondata anche  l’eccezione pregiudiziale, proposta dalla difesa del convenuto Sajeva, di nulli­tà dell’atto di citazione  e del decreto di fissazione d’udienza per omessa apposizione della firma da parte del Presidente della Sezione in quanto  l’atto di fissazione risulta regolarmente sottoscritto.

In punto di merito l’ipotesi di danno portata all’esame della Sezione involge, come desumibile dalla precedente narrativa, la problematica sottesa al conferimento di un incarico di Direttore Generale nella vigenza della legge    23 dicembre 2009 n. 191  che all’art. 2, comma 186, lett. d),  scelta operativa, non improntata, secondo la tesi accusatoria riferita al caso di specie, al perseguimento degli obiettivi di economicità ed efficienza, ed anzi rivelatasi produttiva di un danno concreto a carico dell’Amministrazione.

Tanto precisato, occorre, ai fini che ne occupano, passare ad esaminare quello che è il nucleo centrale di ogni giudizio di responsabilità, costituito dall’elemento soggettivo, rappresentato dalla colpa o dolo, da quello oggettivo, costituito dal danno e dal rapporto di causalità che deve collegare l’evento dannoso con la condotta.

Dagli atti risulta che con nota in data 15 dicembre 2009 l’Agenzia Autonoma dei Segretari comunali e provinciali disponeva l’assegnazione con decorrenza dal  21 dicembre 2009 della dr.ssa Staiano titolare della Segreteria Generale del Comune di Nettuno presso l’Amministrazione  provinciale di Frosinone.

Il sindaco Chiavetta con decreto n. 10 in data  17 dicembre 2009 nominava   vice segretario il dr. Faraone che  in data 21 dicembre  assumeva   le funzioni vicarie.

Il 24 dicembre 2009,   il dirigente AA GG e Personale dr. Sajeva, inizia lafruizione del suo periodo di ferie programmate dal 25 dicembre 2009 all’8 gennaio 2010, quindi a norma del regolamento degli uffici adottato dal Comune di Nettuno la responsabilità di area per assenza breve o prolungata del dirigente preposto, è assegnata, automaticamente ” ad interim” al Direttore Generale o, in sua assenza, al Segretario Generale.   

Con delibera n. 313 del 29 dicembre 2009, immediatamente esecutiva, la Giunta comunale di Nettuno (RM)  approvava la proposta del Sindaco di procedere al conferimento dell’incarico di Direttore Generale al dott. Gianluca Faraone, neo dirigente in prova dell’area economico-finanziaria dell’Ente locale, vincolando l’Ente ad assumere unaspesa di 101.000 euro, più “eventuale” premio di risultato di un ulteriore 20% (oltre €20.000) per gli anni 2010 – 2011- 2012 e parte del 2013, ossia fino alla fine delmandato del Sindaco dr. Chiavetta. 

Alla predetta deliberazione n. 313 del 29 dicembre 2009 partecipava il nominando Direttore Generale Faraone nella qualità di vice segretario generale rilasciando il parere favorevole di regolarità tecnica  ed il parere di regolarità contabile e copertura finanziaria quale dirigente dell’area economico-finanziaria.

Con decreto sindacale n. 11 in data 29 dicembre 2009 il Medesimo veniva nominato Direttore Generale.

Con successiva deliberazione della Giunta n. 3 del 25 gennaio 2010 (nella vigenza dell’art. 2, comma 186, lett. D, che aveva stabilito la soppressione della figura del Direttore Generale negli Enti locali ) veniva approvato lo schema di contratto di lavoro   sottoscritto in data 10 febbraio 2010 dal dr. Faraone.

L’evolversi degli eventi così come ricostruito  dalla Procura attrice,   implica una ponderata valutazione del reale valore delle condotte  tenute  dai convenuti nella vicenda in esame nonché il peso specifico  ed  il ruolo che ciascuno di essi ha avuto nella causazione del  danno   di che trattasi.

Relativamente alla posizione dei componenti della Giunta  non si può non rilevare  che al momento in cui veniva approvata la Delibera di Giunta n. 313,  ossia in data 29 dicembre 2009, l’art. 2 comma 186 lett. D) della Legge finanziaria, che prevedeva la soppressione della figura del Direttore Generale presso Comuni aventi un numero determinato di abitanti, non era ancora stata pubblicata (G.U. 31 dicembre 2009) e non era entrata in vigore poiché  avrebbe avuto efficacia normativa soltanto dal giorno 1 gennaio 2010. Ne consegue che  non può ritersi provata  la configurazione di responsabilità  per colpa grave in capo  ad essi   che, di fatto, si sono limitati,   in base ad esigenze prospettate dal Sindaco di Nettuno, ad approvare un  atto  da lui  propostoquando non è provato che   vi fossero  elementi tali da farlo ritenere contra legem.

Parimenti, l’obbligo di astensione, cui era tenuto il dr. Faraone ai sensi dell’art. 6 del DM 28 novembre 2000 e l’omesso esercizio  della    facoltà di revoca del Direttore Generale da parte del dr. Chavetta prevista dall’art. 108 del  Dlgs 267/00, non possonodi certo essere imputati ai componenti della Giunta  poiché   non avrebbero avuto alcun potere sia nei confronti del Direttore Generale sia dello stesso Sindaco per indurre il primo a dare esecuzione al suo obbligo di astensione ed il secondo a disporre la revoca dell’incarico conferito.

In particolare, per quanto sia ad essi rimproverabile  una condotta superficiale, disinvolta ed inosservante del parametro della normale diligenza richiesta al dipendente pubblico nell’assolvimento dei propri obblighi di servizio, essa   si atteggia, nella fattispecie, nelle forme della colpa lieve, incapace di integrare la responsabilità amministrativa, non ravvisandosi quella macroscopica o marchiana e grossolana imperizia o negligenza dei doveri d’ufficio, pur nell’indimostrata sussistenza di eccezionali difficoltà nel loro svolgimento (C.Conti, SS.RR., 21/5/1988, n. 23/A; Sez. I Giurisdizionale Centrale, n. 62/2010/A).

Depone per tale conclusione:

– la considerazione dell’avere il sindaco  proposto e motivato la  nomina del Direttore Generale e l’inevitabile  affidamento che essa creava, non manifestamente irragionevole;

–  l’impossibilità di procedere  alla rimozione del provvedimento di nomina, non espunto dall’ordinamento nella competente sede   amministrativa a seguito di iniziative intraprese da parte del dr. Chiavetta che era unico titolare del potere di autotutela;

– la supposizione che  al momento della delibera di conferimento dell’incarico, avvenuta in data 29 dicembre 2009, la normativa consentiva   la nomina del Direttore Generale presso enti locali;

Ne discende, conclusivamente, che la condotta realizzata dai componenti della Giunta (Alberto Andolfi, Catia Baldetti, Roberta Bianchi, Flavio Biondi, Domenico Cianfriglia, Giuseppe Combi,  Carlo Conte, Riccardo Ferrante,   Giampiero Pedace e   Luigi Visalli) presenta profili censurabili secondo un parametro di colpa generica (culpa levis) per cui nessun rimprovero o addebito di tale intensità e gravità da concretare, quanto meno, gli estremi della colpa grave normativamente prevista per la soglia minima di responsabilità può essere psicologicamente imputabile ad essi, che vanno conseguentemente assolti.

Relativamente alla posizione dell’Ing. Sajeva, cui si contesta di aver redatto il  parere tecnico favorevole   in sede di adozione della delibera n. 3 del 25 gennaio 2010 (epoca in cui era in vigore la nuova normativa, legge 23 dicembre 2009 n. 191) di approvazione del­lo schema di contratto a favore del Sig. Gianluca Faraone e di aver sottoscritto il contratto di lavoro, va rilevato che il parere reso dal Sajeva non è produttivo autonomamente di alcun pregiudizio per l’Ente in quanto l’amministrazione nell’assumere la decisione avrebbe potuto disco­starsene non essendo un requisito di legittimità della  stessa.

Diversamente argomentando la funzione di tale atto, di natura consultiva,  finirebbe per confluire inammissibilmente nell’attività di amministrazione attiva.

Ugualmente irrilevante ai fini di una imputazione di responsabilità è la sottoscrizione apposta dal Sajeva in sede di  stipulazione del contratto,  in quanto esso era stato incaricato con delibera giuntale (in data 25 gennaio 2010) a tale sottoscrizione.

In conclusione, deve escludersi una responsabilità del dr. Benedetto SAJEVA il cui comportamento  nella  vicenda in esame  non sembra assumere connotati tali da poterlo ritenere   improntato ad avventatezza ed irrazionalità idonea a far qualificare come”grave” il livello della violazione dei parametri della diligenza richiesti dal rapporto di impiego o di servizio.

Infatti, la condotta del medesimo pur se non è risultata conforme al dettato normativo, non è sussumibile nella colpa grave non essendosi discostata con evidente e inescusabile leggerezza dal modello organizzativo previsto dal sistema.

Con riferimento all’imputazione di responsabilità a carico del dr. Chiavetta e del dr. Faraone   deve essere invece condiviso l’impianto accusatorio.

La Procura ha sollevato molte perplessità in relazione  al procedimento di nomina del dott. Faraone a vice segretario generale e poi a Direttore Generale del Comune di Nettuno evidenziando la collocazione temporale di detta nomina, intervenuta quando la legge finanziaria 2010 era stata ormai licenziata dal Parlamento ma non ancora pubblicata nella Gazzetta Ufficiale ed ha evidenziato che anche a volersi sostenere    che la nomina del direttore generale si fosse perfezionata con l’adozione della deliberazione n. 313/2009 anziché con la stipulazione del contratto di lavoro, ai sensi dell’art. 108, comma 2, D. L.vo n. 267/2000 la nomina del direttore generale poteva essere revocata dal Sindaco, e tale revoca avrebbe potuto essere legittimamente motivata proprio con l’entrata in vigore della disposizione di cui all’art. 2, comma 183, lett. d), L. 23 dicembre 2009 n. 191.

Nello specifico, ha contestato al Sindaco del Comune di Nettuno dr. Alessio Chiavetta di aver proposto alla Giunta la nomina del dr. Faraone  a Direttore Generale, non provvedendo altresì alla revoca di detta nomina ex art. 108, comma 2, D. L.vo n. 267/00 prima della stipulazione del contratto di lavoro in vigenza della soppressione della figura del Direttore Generale disposta dalla legge finanziaria 2010.

A fronte di tale impostazione, il convenuto si è difeso,   adducendo la perfetta conformità delle delibere di conferimento dell’incarico in contestazione ai principi normativi e giurisprudenziali invocati dalla Procura a sostegno della domanda, essendosi reso indispensabile il ricorso alla nomina del Direttore Generale a cagione del vuoto funzionale venutosi a creare nella struttura dell’ente “in una fase delicata sia per gli impegni istituzionali che per le scadenze in atto”.

Dette circostanze fattuali non appaiono al Collegio sufficientemente idonee a motivare il conferimento dell’incarico.

Risulta, in atti, che la dr.ssa Staiano era stata nominata Segretario generale presso la provincia di Frosinone ove assumeva servizio  a decorrere dal 21 dicembre 2009 e non è assolutamente provata la necessità di procedere alla nomina con tanta urgenza  potendosi provvedere, come evidenziato dalla Procura attrice, con un servizio a scavalco di altro Segretario Generale.

Infatti, la nomina del Direttore Generale di un Ente locale ai sensi dell’art. 108 D. L.vo n. 267/2000 non era un obbligo, ma una facoltà per il Sindaco, anche perché, ai sensi dell’art. 97, comma 4, del medesimo decreto, le funzioni di coordinamento avrebbero potuto essere esercitate dal segretario generale (o dal vice segretario). Perplessità suscita anche l’assenza di un procedimento di valutazione comparativa con altri candidati prima di nominare   il dott. Faraone   vice segretario generale e poi Direttore Generale, considerato che il medesimo era un  dirigente assunto a seguito di vincita di concorso pubblico appena due mesi prima e si trovasse ancora nel periodo di prova.

Sostanzialmente, ritiene il Collegio che i fatti come prospettati  evidenziano alcune singolarità: la nomina del dr. Faraone a vice Segretario Generale avvenuta ad opera del Sindaco il 17 dicembre 2009 per sostituire la dott.ssa Staiano dal 20 dicembre 2009,  pochi giorni prima della successiva nomina del medesimo dott. Faraone a direttore generale; la probabile convocazione telefonica della Giunta comunale di Nettuno del 29 dicembre 2009 nel periodo intercorrente tra le feste natalizie e quelle di fine anno; il decreto di nomina a firma del Sindaco dello stesso giorno; la scelta del dott. Faraone quale Direttore Generale nonostante che lo stesso fosse stato nominato dirigente in prova del Comune di Nettuno a seguito della vincita di un concorso pubblico dal 1° ottobre 2009, ossia appena due mesi prima della sua nomina a vice segretario generale; l’adozione della deliberazione n. 313 del 29 dicembre 2009 quando il dott. Sajeva dirigente preposto agli AA.GG. e Personale del Comune di Nettuno era in congedo ordinario per il periodo natalizio e non avrebbe potuto apporre il proprio parere sulla proposta di delibera; il   comportamento del dott. Faraone che quale vice segretario generale nonché dirigente dell’area economico-finanziaria e in sostituzione del dott. Sajeva, contravvenendo all’obbligo di astensione, ha partecipato alla riunione di Giunta del 29 dicembre 2009 ed ha apposto il proprio parere favorevole di regolarità tecnica e contabile sulla delibera che riguardava la sua nomina a direttore generale; la circostanza che all’interno del Comune di Nettuno vi fossero altri dirigenti con anzianità ed esperienza maggiore del dott. Faraone per essere nominati vice segretario generale e direttore generale; l’ulteriore circostanza che  non risulta che a seguito della vacanza del posto di segretario generale sia stata attivata dal Comune di Nettuno la procedura di richiedere all’Agenzia dei segretari la pubblicazione della vacanza entro 120 giorni dalla stessa, né che sia stato richiesto di ricoprire detto incarico “a scavalco” da parte di un altro segretario generale titolare.

Rispetto a questi fatti il Collegio ritiene che dell’instaurazione di un rapporto negoziale produttivo di danno ingiusto per l’erario deve ritenersi in   parte responsabile il dr. Chiavetta, che appare anche  il principale artefice di tale iniziativa di cui ha fornito una surrettizia motivazione.

Sotto l’aspetto soggettivo il suo comportamento illecito  non può certamente configurare, alla luce degli elementi probatori in atti, il dolo contestato dal Requirente, non risultando provata la cosciente volontà  di porre in essere una spesa inutile e di produrre danno all’erario.

Tuttavia,  la condotta del medesimo  non è risultata conforme al dettato normativo, essendosi discostata con evidente e inescusabile leggerezza dal modello organizzativo previsto dal sistema che, per la posizione rivestita, avrebbe dovuto ben conoscere.

Il dr. Chiavetta, in qualità di Sindaco, nel momento in cui ha perfezionato l’atto di conferimento dell’incarico, aveva il dovere e la possibilità di effettuare un’attenta valutazione delle disposizioni di legge e regolamentari  disciplinanti la materia, onde accertarsi se il provvedimento che  aveva l’intendimento di adottare sarebbe in concreto risultato conforme alle vigenti previsioni normative ed espressione di una attenta, quanto prudente  ponderazione degli interessi in gioco, all’esclusivo fine di prevedere le possibili conseguenze in termini di vantaggi e di  svantaggi patrimoniali che una scelta amministrativa, eventualmente difforme da vincoli e parametri legislativi, avrebbe potuto rappresentare per la pubblica amministrazione.

Invece, ha proceduto alla nomina del Faraone senza considerare, con perizia e diligenza, la sussistenza di una norma si segno opposto, comportamento che, ex adverso, laddove osservato con assoluto scrupolo e rigore, ne avrebbe fatto emergere de plano e senza equivoci la sua inopportunità.

Inoltre, pur nella invocata e verosimile difficoltà valutativa in ordine alla  particolarità del contesto operativo rappresentati dalla difesa, nessun accertamento particolare risulta essere stato disposto dal Sindaco al fine di valutare l’opportunità di procedere alla revoca dell’incarico nell’esercizio del potere di autotutela ex art. 108 comma 2 D.L.vo 267/00, evenienza  sicuramente consigliabile attese le incertezze interpretative del quadro normativo e fattuale.

Per quanto sopra il Collegio ritiene di   poter imputare al convenuto un comportamento improntato a “colpa grave”, poichè contrassegnato dalla mancanza di una idonea e preventiva valutazione circa la sussistenza dei presupposti necessari per il legittimo conferimento dell’incarico  e soprattutto per il suo proseguimento.

Quanto alla posizione del Faraone nella fattispecie l’ illiceità della sua condotta  deriva   principalmente dall’aver partecipato  all’adozione delle delibere n. 313/09 e n. 3/10 e redatto i pareri previsti dall’ad 49 del D.Lgs 267/00nella duplice veste di vice segretario generale,   presente alla discussione della Giunta, e di dirigente area economico finanziaria.

Anche in questo caso il Collegio ritiene che nelle risultanze istruttorie non si rintracci nessun elemento che possa far propendere, con certezza, per una connotazione dolosa della condotta del convenuto, come invece adombrato nell’atto di citazione e nell’intervento orale del pubblico ministero,  mancando riscontri concreti ed oggettivi in relazione ai quali possa essere provata la piena consapevolezza della natura illecita realizzata o la coscienza del suo disvalore.

Sicuramente il comportamento complessivo osservato dal dr. Faraone nella vicenda, alla luce dei criteri della prevedibilità e prevenibilità dell’evento, della scusabilità della condotta o della esigibilità di una alternativa, dell’approssimazione, trascuratezza e scarsa attenzione nella cura e nella tutela degli interessi collettivi affidati, dimostrate  nel contesto dell’attività, dispiegata appare censurabile.

Il Collegio ritiene che, seppure al momento in cui veniva approvata la delibera di giunta n. 313 in data 29 dicembre 2009 l’art 2, comma 186 lett. D) della Legge Finanziaria non era ancora entrato in vigore,  dovesse comunque spettare a tale soggetto, in qualità di Vice Segretario Generale, titolare dell’attività gestionale dell’Ente, la prospettazione dei risvolti di inopportunità correlati alla   nomina del Direttore Generale.

E’ evidente, pertanto, che trattandosi di attività incidente nella sua sfera giuridica avrebbe dovuto astenersi, dovendo la procedura di conferimento essere eseguita e completata nel più incondizionato riguardo dei presupposti e requisiti formali e sostanziali imposti dal legislatore.

A norma dell’art. 6 del Codice di comportamento dei dipendenti delle   pubbliche amministrazioni  di cui al d.M. 28 novembre 2001, norma generale ribadita chiaramente all’art. 5 comma 4 lettera e) del CCNL dei Dirigenti Enti Locali, egli  aveva l’obbligo di astenersi dall’apporre quanto meno il parere di regolarità tecnica e contabile in una delibera che coinvolgeva specificamente un interesse proprio.

La trascuratezza o leggerezza in proposito dimostrata connota, dunque, un comportamento gravemente colpevole.

In conclusione, i comportamenti assunti nella vicenda in esame dal dr. Chiavetta e dal dr. Faraone,  relativamente alle situazioni contestate,  appaiono  tali da integrare gli estremi tipologici e contenutistici della assoluta superficialità gravemente significativa di una patente disaffezione per le vicende della “cosa pubblica”, sulle quali, ed entro le quali, questo Giudice è tenuto normativamente a modellare la gravità dell’elemento psicologico richiesto dalla legge per l’affermazione della responsabilità amministrativa.

L’inquadramento della vicenda, nel solco prospettico delineato  dal Procuratore, evidenzia un deplorevole comportamento  di entrambi,  essendo incontrovertibile che, pur considerando gli atti di nomina quale espressione del potere di organizzazione dell’Ente, la loro condotta appare illegittima in applicazione dei principi che governano l’azione amministrativa, che è attività non libera ma vincolata nel fine. Infatti, le finalità dell’agire amministrativo sono riconducibili ai concetti di buon andamento e di imparzialità di cui all’art. 97 Cost., come appare evidente dall’art. 1, comma 1 della Legge n. 241 del 1990, così come modificato dall’art. 1 della Legge n. 15 del 2005 e dall’art. 7, comma 1, lett. a) della Legge n. 69 del 2009, il quale stabilisce che:“l’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, di efficacia, di imparzialità, di pubblicità e di trasparenza secondo le modalità previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano i singoli procedimenti, nonché dai principi dell’ordinamento comunitario”.

Infatti, dal contesto lavorativo in cui il Faraone ha ricevuto la funzione e la conseguente indennità di Direttore Generale  risulta evidente che i due convenuti hanno agito in dispregio delle più elementari regole di prudenza e di buona amministrazione, non potendosi in radice escludere l’aspetto strumentale e surrettizio di aggirare il divieto imposto dalla norma.

Sul punto il Collegio deve anche precisare che la gravità della colpa non è attenuata dagli obiettivi raggiunti dall’Ente sotto la direzione del dr. Faraone in quanto la prestazione lavorativa, in particolare quella relativa al livello di vertice dell’Amministrazione, deve tendere ad ottenere i risultati programmati e i contratti di categoria prevedono a tal fine specifici istituti per l’incentivazione della produttività.

Circa la determinazione della misura del danno, rileva  il Collegio che esso corrisponde pienamente alla configurazione che dello stesso ha tracciato il Pubblico Ministero nella formalizzazione della propria azione ove si perviene ad una contestazione erariale pari ad euro €. 144.638,92, senza valutare i benefici in termini di efficacia prodotti dall’attività del dr. Faraone.

Si condivide, infatti,  l’orientamento di quella parte della giurisprudenza contabile che nei casi di illegittimo conferimento di funzioni esclude l’applicazione del principio civilistico della compensatio lucri cum damno, nella considerazione della impossibilità di pervenire a valutazioni contrastanti con le disposizioni di legge che esprimono l’interesse pubblico preminente. In altri termini, il conferimento illegittimo, al pari dello svolgimento di qualsiasi altra attività svolta sine titulo, non consentirebbe di attribuire alcuna rilevanza alle mansioni espletate ed ai risultati conseguiti, poiché il divieto normativo impedirebbe al giudice di sostituire con una valutazione diversa quella propria della sede legislativa.

Né, d’altra parte, secondo tale opinione, può configurarsi come utilitas tutto ciò che viene reso da soggetti illegittimamente nominati, per il solo fatto di avere percepito una retribuzione, essendo tale corrispondenza frutto unicamente del principio posto dall’art. 2126 c.c. relativo alla prevalenza degli interessi del lavoratore.

Tanto premesso, il Collegio stima equo quantificare il danno di cui è causa in euro 144.638,92 (trecentomila,00)  e di  imputare al dr. Chiavetta e al dr. Faraone, in base al loro apporto causale nella vicenda e come richiesto dal Procuratore nell’atto introduttivo, l’importo di euro 47.319,46 ciascuno, somma comprensiva    della rivalutazione monetaria oltre  agli interessi legali dalla pubblicazione della sentenza fino al soddisfo e al pagamento pro quota delle  spese di giudizio.

P.Q.M.

La Corte dei conti – Sezione Giurisdizionale per la Regione Lazio  definitivamente pronunciando sul  giudizio in epigrafe,   ogni contraria istanza disattesa e respinta

ASSOLVE

dalla domanda attrice i sig.ri  Alberto ANDOLFI, Catia BALDETTI, Roberta BIANCHI, Flavio BIONDI, Domenico CIANFRIGLIA, Giuseppe COMBI,  Carlo CONTE, Riccardo FERRANTE,   Giampiero PEDACE,  Luigi VISALLI e  Benedetto SAJEVA   e liquida, in applicazione dell’art.10, comma 10, del d.l. 30 settembre 2005 n.203, convertito in legge, con modificazioni,dall’art.1 della legge 2 dicembre 2005 n.248, euro 2.000,00 complessivamente a favore dei convenuti Alberto Andolfi, Flavio Biondi, Giuseppe Combi,  Carlo Conte e  Riccardo Ferrante (tutti   difesi dall’avv. Guido Fiorillo) ed euro 800,00 ciascuno a favore della sig.ra Catia Baldetti, della sig.ra Roberta Bianchi e del sig. Benedetto Sajeva  per onorari e diritti sostenuti per la difesa, oltre IVA e C.P.A;

CONDANNA

i sig.ri Alessio CHIAVETTA e  Gianluca FARAONE,  al pagamento ciascuno di  euro 47.319,46,  somma comprensiva della rivalutazione monetaria oltre  agli interessi legali dalla pubblicazione della sentenza fino al soddisfo e al pagamento pro quota delle  spese di giudizio.

Le spese di giudizio che, fino all’originale della presente sentenza si liquidano in € 3.798,32 (tremilasettecentonovantotto/32), seguono la soccombenza.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 19 settembre 2013.

L’estensore                                                   Il Presidente

F.to Dr. ssa Maio Giuseppina                   F.to Dr. Ivan De Musso

Deposito del 12/11/2013

P. IL DIRIGENTE

IL RESPONSABILE DEL SETTORE

GIUDIZI DI RESPONSABILITA’

F.to Dott. Luigi DE MAIO